中国石油：“福气”环绕塔里木

习近平总书记指出：人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。

习近平强调：要制定同监察法配套的法律法规，将监察法中原则性、概括性的规定具体化，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系。不同社会主体为表达共同利益而制定规范，是一种关于公共意志的表达[49]，这本质上就是在创制法，由此形成多元化的规范体系。

（二）监察法规与司法解释具有相似性 监察权与司法权本质上都是专责性和单一性权力，在制度设计和具体实践中，监察机关的职权内容、组织结构具有明显的司法特征，监察法规的制定与司法解释具有相似性，故监察机关立法权的配置与司法解释模式相似。主要因为默示授权具有不确定性，可能产生职权随意扩张的弊病。其次，监察机关的调查权吸收了原检察机关的职务犯罪侦查权和纪检监察机关的违纪违法调查权。关键词:  监察立法 监察机关 中央事权 行政立法模式 司法解释模式 党内法规 监察体制改革愈是深入，愈需要法治保障。监察法规制定权不仅无法代替具体解释权，而且随着监察法规制定与实施规范化程度的不断提高，监察法规本身会产生强烈的解释需求，此时监察解释权必须出场[47]。

经过多年的实践探索，我们党已经形成了比较完善的党内监督保障法规体系，且涵盖范围广泛，法规种类不胜枚举。监察御史作为中央派出官员监察郡县，直接对皇帝负责，无须受制于地方行政长官。其二，行政处罚的情况较为复杂。

首先，奥托·迈耶以行政类比司法的方法模仿司法判决从而拟制了行政行为概念，司法判决与行政行为是等价的。另一方面作为程序法概念，行政行为与司法行为的等价性依然没有放弃，行政行为是对社会关系的第一次调整，司法行为是第二次调整，亦或者法院行政行为合法性审查属于上诉审等三角法律关系观念一直存在。[43]参见陈鹏：《合宪性审查中的立法事实认定》，载《法学家》2016年第6期，第1-12页。至于前类疑难的解决方法，具体和抽象的两分法原初为了解决行政诉讼受案范围，但用两分法作为行政行为的第一级归类则限制住了行政行为概念的功能发挥，使得其面对立法政策乃至规制理论失去了生命力。

Vgl. Hermann Hill/ Mario Martini, Normsetzung und andere Formen exekutivischer Selbstprogrammierung, in: Hoffmann-Riem / Schmidt-Assmann/ Vosskuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd.2,2. Aufl.,2012,§34 Rn.12. [40]参见熊樟林：《重大行政决策概念证伪及其补正》，载《中国法学》2015年第3期，第284-303页。其一，实现程序首先可以分类为直接实现程序与间接实现程序，其中行政强制执行与即时强制属于直接予以纠偏的直接实现程序，而行政处罚则属于利用施加不利益、造成负担的方法从而促使其回到应有轨道的间接实现程序。

理解了这一原理，例如过去热烈讨论的滥用政府信息公开程序问题则更易厘清，也即公民知情权实现其实是一种程序权利保障问题，因而知情权滥用是脱离行政法上保护实体利益（《政府信息公开条例》第1条）的程序权滥用。1.信息处理程序与实现程序的水平分节 一方面，利害调整信息处理程序可以再细分解为信息收集程序、信息管理程序、信息利用程序与信息公开程序，这些程序共同构成了一个完整的行政法上的信息秩序。另一方面，反过来说如何对某种实务现象进行法律定性，则取决于对整个现实行政过程的分析、分解。一方面作为实体法概念，行政主体vs行政相对人公益vs私益公权力vs私权利行政主体法定义务vs私人实体请求权的二元对峙模式仿佛是民法理论的再现，只不过将民事主体其中一方置换成了权力主体而已。

注释: [1]参见沈岿：《监控者与管理者可否合一：行政法学体系转型的基础问题》，载《中国法学》2016年第1期，第105-125页。[2]对此，实际只存在两种答案：要么拿出替代品，将法典中的行政行为编全部变革为行政手段或行政机制等新概念进行铺陈。三、展开：行政程序构造代替行政行为形式 上文考察已经得出结论，行政行为本身是一种程序手段，它的根本目的在于行政主体利用这种手段进行利害调整，因而行政行为本质上是一种利害调整程序——这才是行政行为功能性质的真面目。进入专题： 行政行为 行政行为形式 行政过程论 利害调整 行政程序 。

（四）宏观行政程序的纵深分节 传统行政行为概念之所以被诟病，恐怕与它自身概念功能不足息息相关，合法—违法有效—无效的形式主义研究主题不仅对现实的立法政策来说是无力的，根本上也会导致浮于表面的合法性审查。信息处理程序与判断程序的区分标准同样必须以程序行为作出目的来进行区分。

根据上述定义，一个行政决策也就是一个行政行为，但是行政决策专指行政行为的纵深维度。[13]例如，参见杨节：《论行政信用评级的属性及其法律控制——基于行政过程论视角的分析》，载《交大法学》2021年第4期，第123-138页。

后类疑难的解决方法主要是要抛弃分类法的杂糅，以唯一的标准进行二级细分。[16]参见成协中：《行政行为概念生成的价值争论与路径选择》，载《法制与社会发展》2020年第1期，第155页。[18]如此一来，行政行为似乎成了一个实体法概念与程序法概念的大杂烩。上述复杂情形传统在行政裁量主题下，现今在风险行政领域中极为突出，是一个广阔的议论领域。比方说，对某种经济活动规制的相反利害关系调整来说，规范力媒介的行政决定、信息媒介的公布黑名单与金钱媒介的税费加重式诱导之间存在功能等价关系。前者是行政行为理论本身所讨论的程序法问题。

不仅如此，区分行政行为的里程序与表程序更有着拓展行政合法性概念的功能意义。[48]参见黄宇骁：《立法与行政的权限分配》，载《法学家》2020年第1期，第52页。

行政实体法的分析使得这里所谓阻碍存在两种情况：要么对利害关系中受保护利益一方来说，行政程序的组合阻碍了保护利益的实现——如紧急状态下禁止命令与强制执行的联合就不如单一即时强制更有利于公益保护。目前进入法规范层面的概念只有重大行政决策，如何与行政行为概念进行整合引发争议。

它们都是依靠某种规范力为媒介的利害调整判断程序。[13] 然而，行政过程论也存在一些难以克服的问题。

[24]基本框架，山本隆司「現代における行政法学の体系」岡田正則ほか編『現代行政法の基礎理論』（日本評論社，2016年）52頁以下参照。[3]要么继续维持行政行为概念，但阐明如何改造以使其重新焕发生命力。（一）有限水平扩展：行政法律形式 狭义行政行为本来就不是对现实的整体描述，它自概念创设伊始就如同司法判决那样是静态的和固定节点式的，[5]只指代在法律上设定、变更、消灭或确认某种法律地位的那个行为。另一方面，对规范评价来说，如果是静态、明确的规范涵摄，算法的使用反倒可以排除人为失误，具有稳定性优势，推进平等原则、信赖保护原则的实现。

即便实体法目的是调整同一类型的利害关系，但由于利益的类型、可分性、内容性质、衡量程度、复合度，以及行政程序选择的条件、环境与可行性等，存在即便多种程序都适合同一行政目的，但互相之间功能区分的情况。当然，这并不意味着行政法律关系进入了多极复杂等模糊不清的氛围，实体法与程序法的分层原理明确将横向实体关系与纵向程序关系区分，前者是行政行为的作出目的，后者才是作为手段的行政行为本身。

其一，实现程序与判断程序的垂直分节本身就是宪法上功能适当原则适用的结果，因为实体法的调整判断与判断的实现两者目的并不相同，与其混合在一个水平层面上杂糅，不如说应当通过研究差异化、多彩化的国家权力配置方能更好达到目的。不仅每个阶段涉及的主体各不相同，且各阶段甚至都不是围绕同一个行政目的而展开的。

后者如近来热议的失信联合惩戒，对相反利害关系中害方主体的行为限制效果更为强烈。[32]信息收集程序既包括行政主体主动向社会收集信息，也包括被动从公民处获取信息，如申请申报、备案、行政调查检查、投诉举报、大数据收集等，该程序主要议题涉及个人信息保护，行政便民原则。

过去这一探究主题各自分散在宪法国家机构规范（国家机关间）、行政组织法（行政机关内部）、行政授权与委托（行政机关与其他行政主体）、公众参与与公共治理（行政主体与公众、专家、社会组织）、公私合作（行政主体与企业等私主体）、行政诉讼与公益诉讼（行政主体与法院、检察院）等各个领域，互相割裂。然而，行政法律形式的弊端也非常明显，因其依然是子集概念，无法囊括所有水平层面上的其他节点。只有在利害调整判断阶段相对人的实体权利义务才能真正被影响，前后任何阶段只可能存在影响相对人程序法权利义务的行为——譬如受理中止的相对人虽没有被处理实体权利义务，但受到了强烈的程序法限制。比起微观行政程序与行政信息处理的数字化，更引起结构性变革的是利害调整判断本身的数字化。

[29]参见黄宇骁：《立法应当是抽象的吗？》，载《中外法学》2021年第3期，第588-590页。因此，所有修正理论实际都是一种概念扩展理论，相互区别仅在于扩展的方向乃至方法上。

一方面，对事实认定来说，算法比起人类自身优势明显，可以迅速将目前发生情况与过去先例经验对比结合，但遇到突发的、超越经验积蓄的特殊场景时，人工智能尚无法做到全面掌握。一般做法是将一些法律效果暧昧的如行政指导、行政调查、行政规划等单列，与事实行为相区别。

同样，以行政复议为典型代表的监督救济行为是对一个完结行政过程的监督救济，并非同一行政过程的不同阶段。其二，利害调整程序的垂直分节以及各自的水平分节化使得何种行政程序适合何种实体目的实现的功能适当探究——要调整什么样的实体法律关系、如何设计适当的利害调整判断程序、如何配置相适应的信息处理程序、如何配置与之相适应的实现程序四段论式探究——成为了前景巨大的理论武器库。